——某房地产开发有限公司诉某市人民政府
返还财产纠纷案
一、案情简介
某房地产开发有限公司（下简称“某房产公司”）系某房地产开发公司改制而成，原由某房地产开发公司实施的A经济适用住房项目由某房产公司继续实施。根据某市土开拨字（98）第5号《划拨土地使用协议书》，某市国土资源局提供国有划拨土地109930平方米用于该项目建设。2001年，上述土地中的13965.023平方米依法变更为国有出让土地。
某市审计局对上述项目进行审计，并出具审计报告。此后，某市人民政府组织有关部门和某房产公司就A经济适用房项目结算等有关问题召开协调会议，形成（2004）51号会议纪要，会议纪要确定某房产公司需上缴国土局出让金和地下资源占用费合计14678171.63元；市经济适用房办公室可向某房产公司收回款项合计35847529.59元。
2005年，根据《经济适用存量房移交协议》，市经济适用房办公室回购某房产公司的74套房屋，回购款从可收回款中扣除。根据《协议书》，某房产公司以存量房产价值19513207.8元拍卖后冲抵应付款。根据《支付土地款协议》，市经济适用房办公室垫付某房产公司应缴给国土局的14678171.63元，国土局办理出让土地权证。
2006年，某房产公司以会议纪要系某市政府单方面的意志，某市政府据此获得的财产合计64147209.15元没有法律依据为由诉至法院，请求判决某市政府返还上述财产。
二、本案的争议焦点
（一）某市人民政府（2004）51号专题会议纪要是否为民事合同
2004年11月23日，某市政府组织市经济适用房办公室、监察局、财政局、国土局、交通局、审计局、市交通投资公司和某房产公司就A经济适用房项目结算等有关问题召开了协调会议，并于2004年11月29日形成了某市人民政府（2004）51号专题会议纪要。
对于以上会议纪要的性质，争议双方有不同的意见：
某房产公司认为，该会议纪要仅仅是针对11月23日召开的会议作的一个记录，是某市政府单方面意思的表达，不是双方所签订的合同或者协议。
我方认为：2004年11月23日组织的是一次协调会议，协调的内容是关于诉争项目的结算问题，对方的负责人也有参与，该会议纪要是在双方参与的情况下形成的协商一致的结果，故我方认为，（2004）51号会议纪要不仅是对会议的记录，更是一个民事合同。
（二）某市人民政府（2004）51号专题会议纪要是否合法有效
某市人民政府（2004）51号专题会议纪要内容涉及A经济适用房结算价确定、存量房源回购和拍卖、结算价和销售价差额归属、部分房屋土地出让金补缴、地下汽车库土地资源占用费计收、结算差价应缴税费收付等事项。会议纪要第一条明确约定经济适用房结算价确定的依据和原则：“结算以市政府《关于加强某市区经济适用住房建设和管理的若干意见》、《某市市区经济适用住房销售管理实施意见》和某市审计局《关于某花园、A经济适用住房建设项目的审计结果的报告》为依据，按照实事求是、尊重事实、尊重历史的原则来处理，保证国有资产不流失，同时维护代开发建设单位应有的利益。”
某房产公司的观点是，A经济适用住房项目建设过程中政府没有任何投入，用于项目的建设用地系其依法办理土地划拨使用手续后得到的，也不是政府的投资行为，并且认为，作为土地的使用权人，该项目开发的所有收益应为其合法所有。在整个项目实施中并没有出现国有资产流失的现象，某市政府的两个文件及目前的法律法规和规范性文件，均没有关于政府可以就经济适用住房项目与建设单位进行结算的规定，故某房产公司认为，就A经济适用住房项目，我方没有与之结算的权利，故以结算价的确定为核心内容的某市人民政府（2004）51号专题会议纪要本身没有法律效力，对其没有约束力。
某市政府与某房产公司就A经济适用住房项目进行结算是否是无权行为？我方认为，某市人民政府就本案诉争项目与对方进行结算的行为是有法律依据和事实依据的。首先，法律及政策对经济适用房的销售对象、销售价格等均有明确规定，A项目系经济适用房项目，对方擅自销售的行为已经是违法违规操作，作为政府，我方有权干预，我方就本案诉争项目与对方进行结算有法律依据。另外，会议纪要第一条明确表述 “……按照实事求是、尊重事实、尊重历史的原则来处理，保证国有资产不流失，同时维护代开发建设单位应有的利益”，对方在《关于A出让土地的说明和要求》中也提到“早在1998年市政府决定在城东建造经济适用房，并委托我公司代为建设”，审计局关于审计结论或者审计查出问题摘要及其依据中也有如下表述“1998年根据市政府的有关决定，某房产公司受某市人民政府的委托，在城东开发区建设A经济适用房”，上述事实足以说明A经济适用住房项目系由我方某市人民政府委托开发的事实，故我方就本案诉争项目与对方进行结算是有事实依据的。由此，以结算价确定为核心内容的会议纪要有法律效力。会议纪要内容并没有违反相关法律及行政法规的强制性规定，会议纪要不仅保护了国有资产，同时也充分考虑了对方应该获得的合理报酬，纪要内容没有违背公平原则，故会议纪要应认定为合法有效。
（三）《经济适用存量房移交协议》、《协议书》、《支付土地款协议》是否合法有效
在会议纪要中确定了A经济适用住房建设项目的经济适用房结算价为1355.48元/平方米，已提供给某市经济适用房办公室的686套房源计62271.28平方米的结算价与销售平均价的差额共计17589768.46元，作为经济适用房开发差价由某市经济适用房办公室收回，存入财政专户；某房产公司擅自销售的134套房源计27459.36平方米的销售价为2528.24元/平方米与结算价的差额共计32203239.03元，全部收回。其中，需补缴的土地出让金为11132172.98元，扣除后，余额21071066.05元作为差价由某市经济适用房办公室直接收回，存入财政专户。某房产公司需要上缴给某市经济适用房办公室的款项合计为35847529.59元。会议纪要还确定了某房产公司需要补缴土地出让金以600/平方米计，合计14002171.63；地下土地资源占用费计676000元，综上，某房产公司需要上缴给某市国土局的款项合计为14678171.63元。会议纪要又确定了某市经济适用房办公室回购存量房源79套和另行组织公开拍卖事宜，明确了回购款从某市经济适用房办公室收回的资金中支出。
2005年1月8日，某市经济适用房办公室与某房产公司签订《经济适用存量房移交协议》，由某房产公司于2005年1月7日交付74套无经济纠纷的房票，移交房源计款14568278.84元，房款按照会议纪要的精神另行商定。签约后，该房款按照会议纪要确定的方式从应收回资金中支出，并由市经济适用房办公室另行组织拍卖，最终有72套已出售，剩下枫桂阁4幢103室、13幢104室两套房屋合计价款4702.3万元流拍。
2005年2月18日，某市经济适用房办公室与某房产公司又签订了《协议书》，同意某房产公司以现有存量房产（A住宅18套及相应车库）的拍卖款冲抵应付款项。并且约定如通过一次拍卖不能变现的，某市经济适用房办公室同意以某房产公司确定的底价接受全部房产，并视为其已经履行了相应的支付义务。对方以房抵款已超过应缴土地出让金的，国土部门由某市经济适用房办公室帮助协调并代为缴纳土地出让金，以利于对方办理土地权证，签约后，某房产公司提供了18套房屋及汽车库，由某市经济适用房办公室组织拍卖，经两次拍卖均未成功。
2005年3月23日，某市经济适用房办公室向某市国土局出具《情况说明》，情况说明载明：由其垫付某房产公司的土地出让金和地下土地资源占用费合计14678171.63元。
2005年6月20日，某市国土局、某市经济适用房办公室和某房产公司签订《支付土地款协议》的三方协议。协议表明：某房产公司将商品房总计19513207.80元（A18套住宅及相应车库）交给某市经济适用房办公室，某市经济适用房办公室垫付应由某房产公司上缴给某市国土局的土地出让金及地下资源占用费合计14678171.63元，某市国土局根据某房产公司提供的房册清单开始办理土地证。
某房产公司认为，上述三个协议均是在某房产公司受胁迫的情形下签订的。如某房产公司所述，其在为购房户办理房屋权属登记时，国土部门一直要求在缴清会议纪要所确定的款项后才开始受理。由于A住宅的广大购房户长时间不能领取产权证书已经酿成了诸多纠纷，为避免住户因申领土地、房屋权证久拖未果导致矛盾激化而给社会稳定造成不良影响，在没有办法的情况下才在一定程度上配合履行了（2004）51号会议纪要的结算要求，同意将相应的房屋套房及车库移交给某市经济适用房办公室，故会议纪要之后签订的上述三份协议均为受胁迫签订，不是其真实意思表示，均无法律效力。
我方认为，某房产公司一直认为自己是受胁迫的情况下签订上述协议的，但又没有相关证据证明受胁迫的事实。事实上，上述协议是系会议纪要之后，为落实会议纪要的内容才签订的，是对会议纪要的认可和补充，不仅内容合法而且有某房产公司的签字盖章。签订后，某房产公司直至起诉前均没有提出过任何异议，直至开庭当日也没有申请撤销，相反已经按照协议内容履行了主要义务，事实上也认可了会议纪要和相关协议的合法性。根据《合同法》第五十五条规定，即使对方对上述协议具有撤销权，该权利也早就消灭。上述协议与会议纪要一样，内容上并没有违反相关法律及行政法规的强制性规定，也没有违反公平原则，应认定为合法有效。
（四）某市人民政府是否存在不当得利
根据《经济适用存量房移交协议》、《协议书》两个协议，我方获得了合计共92套房屋及相应车库，其中72套已经通过拍卖销售完毕。
某房产公司认为，我方从其处获得66546207.8元（尚不包括未卖出的两套住宅价值约为1147000元）的收益，扣除其需要支付的地下土地资源占用费和土地出让金合计14678171.63元后，我方实际从其处得到的收益为63000209.15元。某房产公司认为我方与其没有合同关系，也没有其他债权债务关系，我方获得上述财产收益的唯一依据就是会议纪要，而该会议纪要并不是双方所签订的合同或协议，不能构成我方获得其财产的合法依据。即便某房产公司在此后自愿移交并签署了《经济适用存量房移交协议》，但其也没有赠与的意思表示，也不构成我方无偿获得财产的理由。某房产公司进一步认为，我方从其处获得了收益（拍卖后的收益及未拍卖的房产和相应车库的价值）意味着给其造成了等额的损失，我方构成不当得利。按其所述，我方应当归还的财产合计64147209.15元（含流拍的两套房屋价值）。
但，事实上我方取得房产及其他利益有据可依，不构成不当得利。我方取得利益是以合法有效成立的（2004）51号会议纪要及其后形成的一系列协议为依据。对方对经济适用房的移交及以房抵款的行为有合同依据，是履行合同的行为。会议纪要及此后形成的一系列协议是双方当事人在平等自愿协商一致的基础上订立的，系合法有效的合同文件。我方根据合同约定积极履行，某房产公司也依约履行，从而我方获得了92套房屋，以上行为不构成不当得利。对方指出其即使自愿移交了部分房产也没有赠与的意思表示，事实上我方取得上述财产均有对价，相应对价均从对方应付款中扣除。扣除后余额和垫付的款项仍应由对方某房产公司付清。相应的，在某市经济适用房办公室接受了18套房屋和车库并垫付出让金和地下土地资源占用费后，某房产公司也于2005年6月30日出具承诺书，明确尚欠某市经济适用房办公室16345775.58元，并承诺在现存的办公楼出售后支付。至于72套房屋的拍卖所得，是某市经济适用房办公室按照会议纪要的要求，对自己所有的房屋以拍卖的方式进行处分后所得的财产，应该属于我方合法所得财产，而不应该列为是对方的财产损失。
四、案件审理结果
一、二审法院在双方举证、质证、辩论的基础上，经过调查审理，对决定本案诉讼结果的争议焦点作出了如下认定：
（一）会议纪要属于民事合同，合法有效
会议纪要是我方组织有关部门与对方就诉争项目结算等有关问题进行协调后，对方通过与某市经济适用房办公室签订《经济适用存量房移交协议》、《协议书》，与某市国土局、某市经济适用房办公室签订《支付土地款协议》，履行了会议纪要载明的主要义务。按照《合同法》第三十七条规定，会议纪要是双方对诉争项目结算等问题达成协商一致的结果，属于民事合同，双方合同关系成立。诉争项目由某市计委立项，并指定对方实施，土地性质属于国有划拨，土地资产属于国家所有，因此，我方对该项目进行监管是职责所在，有权与对方就该项目结算等问题进行协商。会议纪要所涉及的双方权利义务内容，不违反法律、行政法规的强制性规定。会议纪要合法有效。
（二）《经济适用存量房移交协议》、《协议书》、《支付土地款协议》三个协议合法有效
《经济使用存量房移交协议》、《协议书》与《支付土地款协议》是对会议纪要的具体化，某市经济适用房办公室、某房产公司及某市国土局均在合同上盖章确认，某房产公司对盖章行为未提出异议，且未能提供证据证明其签订合同行为存在被胁迫情形，合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定上述合同合法有效。
（三）我方取得诉争财产不是不当得利
《经济适用存量房移交协议》签订前，对方就已经向某市经济适用房办公室提供了74套房屋的房票，双方签订该合同主要是对交付房屋的确认和房屋价款的约定。合同签订后，某市经济适用房办公室通过公开拍卖对74套房屋进行了处分。故应认定我方取得了74套房屋。《协议书》签订后，因的18套房屋及汽车库经两次拍卖未果，对方与某市国土局、某市经济适用房办公室签订《支付土地款协议》，某市经济适用房办公室确认按拍卖底价接受了18套房屋及汽车库，并由其向某市国土局转交土地出让金和地下资源占用费。故我方取得了用以抵款的房屋及汽车库。我方取得上述资产有合同依据，非不当得利。至于我方对74套房屋进行拍卖系我方单方行为，拍卖所得是我方合法收益。
二、本案经浙江省高院一审，最高人民法院二审终审驳回某房产公司的诉讼请求，某房产公司不服，以判决认定的基础事实缺乏证据证明、适用法律确有错误为由，向最高人民法院提出再审，最高院经组成合议庭审查后，于2009年8月11日作出了驳回某房产公司再审申请的裁定。
丁继胜：浙江大公律师事务所副主任，兼任建筑房地产法律部主任
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